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农村治理视角下的新农村建设
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| 摘 要 新农村建设的序幕已经拉开，历史赋予了地方政府艰巨的使命。乡镇政府作为直接与农村接触的最基层政府，如何实现在对政治制度、物质保障、公共产品供应、文化教育以及产业结构调整等方面的提高与改变，这些都是新农村建设中乡镇政府所面临的难题。因此，乡镇政府的合理定位成为新农村建设的关键。
关键词 新农村建设 乡镇政府 角色定位
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2007）-558-02
一、社会主义新农村建设概述
建设社会主义新农村是党的十六届五中全会提出的一项宏伟目标，它的目的就是要将农村发展问题共同置入工业化和城市化战略框架之中。因此，新农村建设的实质不仅仅要解决城乡发展的差距和日渐深化的农村的贫困问题，更为重要的是结束农村孤立的发展，用制度去削弱农村自给自足的倾向，鼓励农村进入一个更大的关联社会，参与到新的社会交换系统中来，从而消除社会结构不完善的缺陷。
其次，要进一步理解为什么要推进新农村建设，应建设什么样的新农村。要充分认识农村包含农业和农民，推进新农村建设，得到强化的是农业，得到利益的是农民。统筹城乡发展，推进新农村建设，为我们解决历史延续下来的、目前十分突出的农民、农村、农业问题找到了新思路新途径，是促进全面实现小康目标的必然选择，也是建设和谐社会的重要任务。关于建设什么样的新农村，中央建设提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五个要求同时启动，重点突出建设的“新”。
再次，要进一步理解怎样推进新农村建设。近年来，中央连续出台四个“一号文件”，分别从农民、农业、农村的角度部署工作，提出了一系列政策惠农、制度利农、科技兴农、等举措。今后，乡镇政府应该沿着四个“一号文件”文件的基本精神向前推进，既保持政策延续性、又体现理论创新性。
二、我国乡镇政府的特点以及新农村建设对乡镇政府的要求
中国的乡镇是中国最基层的行政区，乡镇政府是最基层的政权组织。因此，中国乡镇具有以下的基本特点：直接性。作为最基层的行政机关，直接面对中国几亿多的农民群众；复杂性。作为最基层的行政机关，上级的各项方针、政策、决定、决议等各项工作，要靠乡镇政府去组织落实，其复杂性和难度是很大的；三重性。乡镇政府一是上级政府政策的推行者和落实者，要维护上级的利益；二是所辖地区社会和经济发展强有力的推动者，要维护地方利益；三是作为一级政府机关，要考虑部门的自身利益。乡镇政府同时是这三种利益的代表者。由于乡镇政府的如上特点，新农村建设对我国乡镇政府就有如下要求：
（一）促进农村经济建设
城乡之间的差距主要是经济发展的差距。城乡统筹发展，建设社会主义新农村必须以农村经济建设为中心，把重点放在大力发展农村经济上。发展农村经济的着力点是积极发展现代农业。发展农村经济的主要途径是培育壮大主导产业、特色产业。发展农村经济的根本举措是推动民众创业。同时，乡镇政府在如何促进农村经济发展问题上，应该定位好自己的角色，把握好一个限度，切忌出现不顾本地实际的超前发展、政绩工程等现象。
（二）加快产业结构调整
各级地方政府应立足农村资源优势，以提高综合生产力、提高经济效益、增加农民收入为中心，大力调整优化农业和农村经济结构，坚持用现代工业的理念抓农业，大力推进农业产业化经营。具体说来，要在以下三个方面做好：一是放手调整农业产业结构，二是大力培育扶持有能人带头的农业龙头企业，、三是大力发展特色农业和都市观光农业。
（三）为乡村提供公共服务和公共产品，做好乡村公益事业
农村公共物品和公共服务直接关涉到农民的基本生产社会状况，是发展生产、生活宽裕、村容整洁的保障条件，也是乡风文明的外在体现。医疗保障、环境卫生、道路桥梁修建、饮水安全、环境保护、农田水利设施维护、房屋和新村建设规划、五保残疾者的基本生活保障等等，需要乡镇政府引导和支持。
（四）抓好农村孩子的教育工作，培训农民的劳动技能
为解决农村地区基础教育存在的突出问题，中央政府已经采取了行之有效的措施，包括从 2006 年开始全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费和对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费等。乡镇政府要有效执行中央文件的措施，把农村的教育工作落到实处。另外还要加强农村劳动力职业技能培训，把提高劳动力素质和就业能力提到战略议程。
（五）搞好农村精神文明建设，建设农村现代文明
乡镇政府应在抓好物质文明建设的同时，切实加强农村精神文明建设。在农民集中居住的过程中，乡镇政府应结合本地实际，采取多种形式，加强教育培训，引导他们摒弃旧观念、旧习俗，倡导科学、文明、健康、向上的文明乡风。
三、新农村建设中乡镇政府必须严肃对待的三件事情
（一）冷静对待“农民工进城”热潮
目前，乡镇政府围绕农民增收问题，其措施重点大多偏向于转移农村剩余劳动力。在许多农村，农民外出务工的收入已经占据其家庭总收入的半壁江山。媒体的大势宣传与炒作，政府的热情与鼓动，于是农民争相进城，农村土地出现了大面积抛荒，农村出现了“无人能治，无能人治”的尴尬局面。乡镇政府在组织农民进城务工和开发农村自身潜力时，“两手都要硬”，不能顾此失彼。一方面，有计划地组织经过技术培训后的农民进城务工，另一方面，立足农村本地市场，在原来旧的生产方式上做文章，大刀阔斧，改革生产方式和种植结构，探索出一条符合本地农村发展的道路。
（二）纠正只抓经济，不管其它的错误认识和作法
建设社会主义新农村是一个系统工程，涵盖经济、政治、文化各方面，乡镇政府在规划农村全面发展时，把经济放在优先位置考虑无可厚非，但是要注重农村物质文明、精神文明和政治文明的协调发展。乡镇政府在领导农民致富时，须正确引导和教育农民开阔农民视野，让致富农民积极投身到农村公益事业建设中去，注重精神文明与政治文明共同发展。
（三）深入了解，摸清情况
近来，媒体大张旗鼓地宣传中央关于建设社会主义新农村的新政策，许多基层政府深受鼓舞，然而由于长期固有的依赖性，不少乡镇政府把建设社会主义新农村的希望完全寄托在上级政府给予的优惠政策上，认为建设新农村是上边的事，与己无关。中央提出的建设社会主义新农村各种举措，都需要各级政府贯彻落实，最终见成效的还是基层乡镇一级政府，要克服“等、要、靠”传统思想。乡镇政府要深入农村，摸清本地实际情况对与新农村之间存在的差距，采取相应行之有效的措施来缩小这种差距。
四、新农村建设中地方政府的角色定位
地方政府在这个建设过程中的合理定位是进行系统、理性的抉择的基础，也是新农村建设成败的关键因素之一。
（一）以中央政策为指导，明确城乡统筹，突出乡镇政府的规划功能
新农村建设涉及面广、牵扯的问题多，只有政府才能站在全局的高度，按城乡统筹发展的要求，把城乡作为一个整体，从城乡各自的优势和特点出发，对新农村建设思路、目标和各项任务从总体上做出科学、合理的谋划，这对科学、高效和有序推进新农村建设至关重要。
第一，乡镇政府要成为基础设施的规划者。基础设施的规划与农村村民的生活和“村容整洁”直接相关，在更大的程度上，还将会影响未来产业结构分布以及产业关联，而产业结构是影响农村产业化，实现农业经济市场化的基础。
第二，产业结构的规划者。农民收入难于提高，就在于农村产业结构的同质性和单一性，这样就会导致比较优势的丧失，并进而引发恶性的数量竞争，而无法获得比较收益。作为区域性的乡镇政府对产业结构的规划，是建设新农村的重中之重。
第三，实施阶段的规划者。进行阶段性的规划，既可以检验各个阶段的发展绩效，又可以避免政府职能重心的分散，也决定了乡镇政府工作的方向及其政策工具的选择。
（二）以加快农村经济发展为重点，突出乡镇政府的制度供给功能
制度对于广大发展中国家而言，是一种稀缺性资源，也是政府公共产品之一。通过制度明确各种权利与义务关系，来维护政策的有效性；通过制度规范各种组织的运行，才能保证与之相关的行为主体的利益预期，市场化的社会力量是以利益为目标导向的。政府需要以制度的形式来肯定这种导向标准的合理性，并通过一定的政策形式使这种合理性得到合法性的保护，从而降低这些行为主体的投入风险。为新农村建设提供强有力的制度支持，成为乡镇政府的重要工作。乡镇政府在新农村建设的资源分配过程，实际就是公共财政的分配过程，一定要处理好土地征用制度、财政管理体制改革和农村金融体制改革。
（三）以加快城乡体制改革为途径，突出乡镇政府的服务保障功能
对于农村而言，新农村建设意味着原来的生产、生活模式的某种程度的改变，让他们顺利完成新旧方式的过渡。而要完成这种过渡，显然，乡镇政府的服务比制度更具有具体性和操作性，服务成为关键性的因素。乡镇政府要在这个过程中要提供信息咨询、市场开拓、贷款担保、组织支持、技术培训等服务，创造良好的服务环境，维护正常的农村“信用”秩序。乡镇政府可以通过大力培育新型农民、制定农民创业补贴政策、鼓励企业参与新农村建设和加强农业的社会化服务等手段成为市场化组织有力的后勤服务者。
（四）以完善政策，强化服务为抓手，突出乡镇政府的组织建设功能
农村产业发展不能完全依赖政府财政的补贴，也不能过多期待城市的反哺，更不应全部指望市场化行为主体，农村经济结构的有序发展，离不开农村基层组织建设，它们功能的发挥是实现农村产业发展不可替代的载体。面对新农村建设新的职能重心，需要地方政府重新审视自身的组织建设，重新划分管理职能部门，或者重新组合各个管理部门，来加强组织力量，完成职能重心的转移。因此，对于农户的组织化和乡镇政府的内部组织建设，当前都是不可或缺的而又亟待加强的部分。
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